Motivations, Measures, and Controversiesin Indian Higher Education Reform: An Analysis on National Education Policy 2020

新一轮印度高等教育改革不仅是出于对知识经济挑战的回应，也源于其服务国家战略以及破解高等教育自身发展困境的现实需要。

当前世界正处于知识急剧变革、技术蓬勃发展的关键时期。大数据、机器学习、人工智能等技术不断兴起，气候变化、环境污染、资源枯竭、流行疾病等全球性问题不断浮现。在此背景下，越来越多非技术性的工作被机器所取代，社会对劳动力特别是具备自然、社会科学知识和多学科能力的熟练劳动力的需求越来越大。面对就业市场和社会背景的迅速变化，教育不仅要教会学生具体知识，还要使学生学会学习，更多地思考如何将培养批判性思维和问题解决能力、跨学科能力和创造力融入教学过程。^[1]3

针对知识经济给教育带来的新挑战和新要求，印度政府高度重视、积极行动，制定了新的国家教育政策，着手开展了一系列教育改革。印度总理莫迪(Narendra Damodardas Modi)在2020年9月7日国家教育政策2020各邦邦长会议上指出，印度新的国家教育政策的目的在于通过向所有人提供高质量的教育，使印度可持续地转变为一个公平、充满活力的知识社会和全球超级大国。^[2]印度副总统文凯亚(Muppavarapu Venkaiah Naidu)也指出，新的国家教育政策旨在使印度成为全球知识超级大国，使印度再次成为教育领域的“Vishwa Guru”(意为“世界的变革者和教师”)。^[3]在谈到高等教育改革时，印度新任教育部长达曼德拉·普拉丹(Dharmendra Pradhan)表示，高等教育改革将致力于为未来印度创造良好的环境，使学生和青年在印度建设公平的知识社会的过程中发挥关键作用。^[4]NEP也提出要对高等教育进行全面改革，打造优质、公平和完整的高等教育体系以弥合当前学习成果与未来社会需求之间的差距，既要培养学生的批判性思维、问题解决能力等高阶认知能力，也要培养学生的社会参与能力、社会情感能力、道德感和品性^[1]4。

印度人力资源发展部在NEP中指出：“普及优质高等教育是一国实现经济增长，发展和最大限度利用人才资源，造福个人、社会、国家乃至世界的最佳途径，也是促进社会公平正义、科学进步、民族融合、文化传承的关键。”^[1]33根据印度技能发展和创业部2015年的报告，在未来20年里全球劳动力规模将下降4%，而印度则将上升32%。报告还指出，到2020年印度人的平均年龄将达29岁，整个社会显得非常年轻^[5]。为充分挖掘潜在的人才资源优势，建成国际领先的知识型和技能型国家，印度政府提出了“技能印度”“制造印度”“数字印度”等发展战略，出台了《国家技能发展和创业政策2015》(National Policy on Skill Development and Entrepreneurship 2015)等政策。2018年12月，印度政府更是颁布了《新印度战略》(Strategy for New India @75)，提出了要稳步推进“工业4.0”计划、实现到2022年制造业增长率较2018年翻一番^[6]20以及到2047年将印度建设成为世界上最大的两个经济体之一的目标^[6]ⅳ。为此，《新印度战略》对高等教育提出了新要求，提出到2022-2023年度印度高等教育毛入学率要达到35%，成为全球创新指数排名前50名的国家，要有5所世界排名前100名的高校，且至少投入GDP的2%用于科学创新研究^[6]。同时，《新印度战略》还要求印度理工学院等顶尖高校实施“智能制造计划”^[6]23。

印度人力资源发展部指出：“高等教育不仅是建设活力、参与、合作的社区的关键，还是建设幸福、团结、文明、富饶、创新、进取和繁荣的国家的关键。”^[1]33作为回应，NEP高度重视高等教育在服务国家战略的作用，指出印度高等教育必须以培养优秀的、有思想的、全面发展的、有创造力的人为目标，使个人能够专研一个或多个感兴趣的领域，并通过科学、社会科学、艺术、人文、语言等学科培养个人的性格、价值观、智力、好奇心、科学素养、服务精神、21世纪能力和参与社会建设的能力，让学生为更有意义、更令人满意的生活和工作角色做好准备^[1]33。同时，NEP还提出要建设公平包容的高等教育体系，确保弱势群体学生的高等教育入学机会；高等教育应成为知识创造和创新的基础，必须通过改革监管和治理机制，构建强大、协同的研究生态，有针对性地解决国家紧要问题，进而推动建设开明、渊博的技能型国家^[1]34。可见，印度此次高等教育改革既是对时代背景的回应，也是基于服务本国发展战略的需要。

无论是从入学人数还是从高校和教师数量来看，印度都是当之无愧的“高等教育大国”。但是，印度高等教育仍然面临着诸如教育生态脆弱、忽视认知技能、过度专业化、教育不公、教师和高校自主权小、科研氛围匮乏、治理效能和教育质量低下等现实困境。具体来说，印度高等教育的现实困境主要有以下几方面。

1.高校分布不均衡，弱势群体的代表性仍然不高。从空间分布情况来看，印度高校多集中在西部和北部经济发达地区，东部地区高校较少。在经济文化发达的北方邦和马哈拉施特拉邦均有超过4 000所附属学院和超过60所大学，而在经济文化相对弱后的锡金邦、曼尼普尔邦等地的大学数量均不足10所，在安达曼-尼科巴群岛等联邦属地甚至没有一所大学^[7]T-1a。从高校分布密度来看，各邦也相差悬殊。如卡纳塔克邦每百万适龄人口有53所高校，而比哈尔邦却只有7所^[7]6。高校在空间分布上的不均衡体现了印度高等教育发展的地区差异并在一定程度上加剧了这种差异。同时，由于历史和现实等多种原因，以表列种姓(Scheduled Castes，简称SC)和表列部落(Scheduled Tribes，简称ST)为代表的弱势群体学生在入学时仍面临不公正待遇。据统计，2018-2019学年，印度高等教育总注册人数达3 740万人，其中SC和ST学生分别占总注册人数的14.9%和5.5%。在国家重点学院(Institute of National Importance)系统中，SC和ST学生分别占比13.3%、6.3%。然而，据印度2011年人口普查的数据显示，SC和ST人口分别占全印人口总数的16.6%和8.6%^[8-9]。可见，弱势群体学生的占比均远低于其在总人口中的占比，在高校学生中的代表性仍然不够。

2.总体治理效能低下，师资短缺、基础设施短缺等问题严峻。NEP出台之前，印度已经形成了包括纳附大学(Affiliating University)、附属学院(Affiliated College)、中央大学(Central University)、邦立大学(State University)、准大学(Deemed University)、国家重点学院等多种类型高校在内的独特的高等教育体系。但在招生、拨款、日常管理、基础设施建设乃至课程内容编排等方面，高校同时受中央、邦政府以及大学拨款委员会等“半行政化”机构的强烈干预，不同类型的高校其自主权各不相同。各监管部门之间又存在着权责不清、程序繁琐、推诿扯皮甚至明争暗斗等问题，“越位”“错位”现象突出，治理效能低下。师资短缺和基础设施短缺是不少高校所面临的严峻问题之一。据统计，截至2020年12月底，受中央政府资助高校所获批的40 049个教职中有14 440个职位空缺，空缺率达36%；获批的58 138个非教职中有22 556个职位空缺，空缺率达39%；受国家高度重视的印度理工学院和中央大学系统的教师空缺率也均超30%^[10]31。此外，不少印度高校基础设施建设滞后，无法满足基本的教学需求。据统计，2018-2019学年，全印只有51%的大学、33%的附属学院和31%的独立学院拥有室内运动场，只有78%的大学、45%的附属学院和51%的独立学院拥有健康中心，另有18%的附属学院和19%的独立学院没有单独的女性卫生间^[7]26。师资和基础设施的缺乏对整个印度高等教育系统的质量和科研水平造成了重要影响。

3.教学质量、科研创新能力不高。印度高校大多为附属学院，只开设工程、商科、医学、教育等专业的本科课程，教师资历不高且教授内容有限，教学质量低下。大学相对于附属学院来说总体教育质量要高一些，但除少数精英大学外鲜有亮眼之处。根据印度国家评估与认证委员会(National Assessment and Accreditation Council)的数据显示，截至2019年11月底，全印已完成质量认证的603所大学和12 653所学院中，获得A及以上等级认证的大学和学院分别只有208所(占比34.5%)和1 693所(占比13.4%)，另有40.3%的大学和36.1%的学院未达认证标准^[11]14。从高影响力科研机构、学科、专利申请的数量和排名情况来看，印度高等教育的科研创新水平仍较低。根据基本科学指标(Essential Science Indicators，ESI)2021年3月的数据显示，全印只有210个科研机构拥有全球前1%的ESI学科，前1000所高影响力科研机构中只有11所来自印度，表现最为优异的印度理工学院也只有14个学科进入全球前1%，在ESI机构排名中排109位^①。世界知识产权组织(World Intellectual Property Organization，WIPO)的报告显示，2019年，印度申请的国际专利数量总计为2 053件，与中国(58 990件)、美国(57 840件)、日本(52 660件)、德国(19 353件)、韩国(19 085件)的差距仍然较大。世界知识产权组织的报告还显示，在专利合作条约(Patent Cooperation Treaty)体系下，申请量排名前50的教育机构中无一来自印度，而中国则有14所高校^[12]。

① 笔者据ESI网站数据计算所得。详见：https://esi.clarivate.com/IndicatorsAction.action，检索时间：2021年4月9日。

4.国际排名不高，国际化水平较低。泰晤士高等教育(Times Higher Education，简称THE)世界大学排名2021年的数据显示，印度排名最靠前的印度科学研究所(Indian Institute of Science)、印度理工学院均在世界排名300名之外^[13]。QS世界大学排名2022年前100名的高校也无一来自印度，前500名中只有8所印度高校^[14]。在THE全球国际化大学排名中表现最好的印度科学研究所也仅排172名，在国际师生占比、国际声誉、国际合著等方面的得分也不高。^[15]从师生流动、留学生层次和专业分布来看，印度高等教育的国际化水平仍很低。据联合国教科文组织统计，虽然2018年印度共有375 055名学生出国留学，但来印的外国留学生仅有46 077名，逆差达328 978名^[16]。印度人力资源发展部的调查显示，2018-2019学年在印学习的外国留学生仅占高等教育总注册人数的0.1%，且大部分来自尼泊尔、阿富汗等周边发展中国家，来自发达国家的极少；从就读层次和专业分布来看，73.4%的外国留学生就读于本科阶段，约78.2%的留学生就读于工程技术、商业管理、计算机科学、医药、护理等实用性较强的专业^[7]15。2018-2019学年全印只有12 908名访问学者，仅占教师总人数的0.91%^[7]T-22。另外，印度联邦院的数据还显示，截至2020年底，共有1 585名外国教师在印度高校担任教职^[10]30。

在上述背景下，印度政府决心对高等教育系统进行彻底改革、注入新的活力以应对挑战、破解困境，进而构建优质、公平、包容的高等教育体系^[1]。为实现这一愿景，NEP主要采取了以下举措。

针对印度高校类型纷杂、办学层次混乱、教育生态脆弱的问题，NEP提出要在厘清高校分类，推行分级自治的同时推进高校重组。

1.厘清高校分类，推行分级自治。NEP首先把高等学校分为大学(University)和自主学位授予学院(Autonomous degree-granting College，简称AC)两种类型，并实行分级分类自治制度。所谓大学是指提供本科生和研究生课程，开展高质量教学、研究和社区参与的多学科高深学问机构(Multidiscip linaryin stitution of higher learning)，分为教学科研并重的研究型大学(Research-intensive Universities)和开展重要研究但更重视教学的教学型大学(Teaching-intensive Universities)。AC是具有本科学位授予资质的跨学科高深学问机构，侧重本科教学且规模较小。在高校分级自治阶段性机制下，现有学院在达到相应的标准后可转变为AC或大学的下属学院，AC也可逐步发展为研究型或教学型大学。研究型和教学型大学可在教学、科研、管理等方面对AC进行指导以帮助其达标。

2.推进高校重组，整合教育资源。在上述措施的基础上，NEP提出要通过建设大型多学科高校(Multidisci plinary Institutions)、高校重组等方式整合教育资源以提高高等教育毛入学率。NEP还提出要取消附属学院制，主张到2040年所有高校均应转变为招收规模在3 000人以上的多学科高校，构建区域性知识和学术枢纽，以充分利用资源、创建充满活力的多学科社区和开展跨领域、跨学科的教学研究活动。同时，NEP还要求重点建设一大批优秀的公立高校，通过透明、公开的认证制度确定对公立高校的资助力度以促进公平竞争。

NEP认为，综合性的、多学科的教育有助于培养学生的智力、审美能力、社会情感能力、身体素质和道德感，促进学生的全面发展^[1]36。正是基于这一认识，NEP提出要变单学科院校为多学科高校，实施综合性、多学科的本科教育。

1.开展综合教育，促进学生全面发展。在课程方面，NEP要求所有高校开设语言、文学、音乐、哲学等学科课程，搭建灵活、创新的课程体系，开展通识教育，培养完整的人。NEP鼓励各高校根据实际情况灵活开设社会服务、环境教育、价值教育、全球公民教育等课程，以提高学生的社会责任感和道德感。NEP还鼓励高校与企业、艺术家、工匠等开展合作，为学生提供校内外实习和科研机会。在教学方面，NEP提出要扩大教师和高校的自主权，充分发挥交流、讨论、辩论的作用，采用跨学科方式培养学生的创造力、批判性思维、问题解决能力等高阶思维和技能。

2.推行弹性学制，建设学分银行。在开展课程和教学改革的同时，NEP还提出要改革学制，适当调整学位课程的结构和长度。根据规定，本科学制一般为3年或4年，且设有多重毕业制度。在完成1年、2年和3年的专业学习后，学生分别可获专业证书、文凭和学士学位，完成4年学习和特定研究项目的学生可获多学科学士学位。在硕士阶段，不再开设M.Phil.项目，代之以两年制、一年制硕士课程或整合的五年制学士—硕士连读课程。为方便学生流动和终身学习，NEP还提出要建设学分银行，将学生所学课程和所获学分数字化，根据学分授予相应学位和证书。

3.建设多学科教育和研究型大学，鼓励学生创新。NEP提出要建立与印度理工学院、印度管理学院等印度名校并驾齐驱的综合性多学科教育示范公立大学—多学科教育和研究型大学(Multidisciplinary Education and Research Universities)。这些大学不仅提供全球最高水平的教育，还将为印度各地多学科教育设定最高水平的标准。NEP强调高校要重视研究、鼓励创新，在高校设立创业孵化中心、技术开发中心、前沿研究中心，加强产学研联系，加强跨学科研究。更为重要的是，高校要通过具体的机制和竞争鼓励学生的创新。

NEP指出，有效学习不仅要求高校为学生提供充分的学习资源和基础设施，还要求教师为学生提供适当的课程、参与式的教学方法、持续性的形成性评价和充分的学生支持。^[1]38为此，NEP采取多种措施以为学生提供良好学习环境和多方位支持。

1.多方位支持学生的有效学习。在课程方面，NEP规定高校和教师有设计课程和教学方法的自主权，可在高等教育资历框架(Framework of Higher Education Qualification)内进行课程、教学和评估方面的创新。同时，高校应改革考试评价制度，采用标准和目标导向的评分系统进行连续、全面的评估，使评价更加公平、更具有可比性。除正式课程外，各高校应将课程改进和课程质量保障计划纳入学校发展计划，通过完善的制度支持学生的学术互动。NEP鼓励学生参加体育、文化、生态和社区服务等项目，要求高校支持教师开展主题活动，并按需纳入高校课程体系。

2.推动印度高等教育国际化。为提升印度高校的国际竞争力，NEP在课程、管理、制度等层面进行了部署。在课程方面，NEP鼓励印度高校开设印度学、印度语、医学、瑜伽等课程，吸引国际学生，实现“在地国际化”。在管理方面，NEP要求所有高校设立国际学生办公室，专司赴外和来印留学生事务。在国际交流合作方面，NEP鼓励高校与外国相关主体签署协议，开展联合研究/教学合作和师生交流活动。NEP还鼓励高水平的印度大学开设海外分校，支持世界大学排名前100的大学在印办学。此外，NEP还提出要完善海外高校在印办学相关法律制度，在管理、制度规范等方面赋予海外高校与印度高校同等的特殊豁免权，并进一步完善学位、学分认证制度，消除学分、学位互认壁垒。

教师是高等教育质量的重要依托。针对当前印度高校普遍存在的教师待遇差、自主权小以及师资短缺等现实问题，NEP从基础设施、教师激励、教师招聘留任以及教师专业发展等方面着手进行了改革。

1.加强高校基础设施建设，完善教师激励制度。为提高教师教学科研的积极性，NEP提出要：(1)加强高校清洁用水、厕所、教室、办公室、图书馆等生活、教学基础设施建设，装备和更新教育信息化设备以提高教学体验；(2)适当减少教师工作量，减轻教学负担，降低师生比，鼓励师生互动和开展科研活动；(3)赋予教师在教材选择、作业评估等方面的自主权；(4)完善教师奖励、晋升、表彰和惩罚制度。为提升教师组织承诺和职业忠诚感，NEP还规定教师应避免跨机构流动。

2.完善教师招聘留任制度，促进教师专业发展。NEP要求高校制定明确、独立和透明的教师招聘、留任流程和标准，设置教师职业发展阶梯，以促进“终身发展”为目的，不断完善实习、试用、晋升、薪酬、表彰和专业发展制度。在教师考评方面，NEP要求高校结合同行和学生评议、教学创新、研究质量和社区服务质量、专业发展活动等综合评价教师，注重从卓越教职工中培养管理人才。为提高教师专业发展质量，NEP提出要充分利用SWAYAM/DIKSHA等在线平台为教师提供便捷的培训课程。同时，NEP还提议成立由高校在职或退休优秀教师组成的全国指导委员会(National Commission for Mentoring)为高校教师提供指导和专业支持。NEP还要求各专业的博士研究生均应选修教育学课程，并通过担任助教等形式参与高校教学、课程设计和评估等过程。

NEP认为：“接受优质高等教育能为个人和社区摆脱不利地位提供一系列可能性。为所有人提供优质高等教育是印度高等教育改革的最优先事项之一。”^[1]41因此，NEP设想确保所有学生均能公平地接受优质教育，从招生、学校建设、课程、学生资助和支持等方面进行了改革以促进高等教育的公平和包容。在招生方面，NEP提出高校要注重招生过程的包容性和不同性别的代表性，为社会经济不利群体(Socio-Economically Disadvantaged Group，简称SEDG)设定更高的、明确的毛入学率目标。在高校建设方面，NEP鼓励在SEDG聚集区和特殊教育区(Special Education Zones)开设以当地/印度语言或双语教学的优质高校，并配备宿舍、无障碍设施和医疗设施以提高入学率。在课程方面，NEP提出高校要为SEDG学生开设预科课程和以印度语或双语授课的学位课程；营造反歧视的氛围，在课程内容编排、教学过程中贯彻公平包容的理念。在学生资助方面，NEP要求政府为的SEDG教育预留一定的资金，扩大国家奖学金规模，完善奖助学金的评选、发放程序以及时跟进受资助学生情况；鼓励高校为SEDG学生提供更多的经济援助和奖学金，并在SEDG中开展关于高等教育机会和奖学金的宣传计划。在提供支持方面，NEP提出要通过适当的咨询和指导项目，为SEDG学生提供社会情感、学术方面的支持。鉴于在线教育的优势，NEP提出应开发和支持技术工具，以提高SEDG学生的参与度和学习效果。此外，NEP还要求各高校应在其发展规划中明确旨在促进SEDG学生参与的支持计划。

NEP指出：“知识创造和科学研究对于维持经济发展活力、提振社会情绪、激励国家进步具有重要意义。”^[1]45为促进科研创新，NEP提出要催化各领域高质量学术研究，同时通过成立国家研究基金会协调国内各学科研究。

1.鼓励开展高质量学术研究，营造良好科研生态。在支持科学研究创新方面，NEP鼓励学者植根于印度传统和现实需要，结合印度当前面临的挑战开展自主研究，鼓励高校既要开展清洁用水、卫生保健、空气治理、公共交通、能源和基础设施建设等关键领域的研究，又要开展历史、艺术、语言等人文社会学科以及关键领域的跨学科研究。为促进高校科研提质增量，NEP要求重视基础教育和高等教育的衔接，将职业咨询、研究和实习纳入本科课程，发挥教学和科研的相互促进作用。此外，NEP还指出应通过教师职业生涯发展制度和高校治理监管机制改革以构建良好的科研生态系统。

2.成立国家研究基金会。国家研究基金会(National Research Foundation，简称NRF)是NEP为推动科研创新协同发展，营造科研文化而设立的新机构。NRF独立于政府且由各领域的专家组成的轮值理事会管理，其主要工作包括：(1)在公平、竞争的原则下，通过同行评审择优资助各类特别是跨学科的研究；(2)为研究能力欠缺的高校和机构开展研究提供支持；(3)担任研究者、政府、行业协会的联络人，促进研究前沿对接国内重大项目；(4)表彰杰出研究成果和项目。NRF的资助面向所有学科，目前为特定学科提供资助的政府部门、企业和慈善组织可继续依其优先事项和需要对相关研究提供资助。NRF将与各机构保持联系，确保目标协同，提质增效，避免重复。

为解决印度高校外部监管机械、职责不清，内部利益冲突严重、缺乏问责等问题，NEP在监管体制和内部治理体制两个方面进行了改革和谋划。

1.转变高等教育监管体制。NEP首先根据分权原则在印度高等教育委员会(Higher Education Commossion of India)下设国家高等教育管理委员会(National Higher Education Regulatory Council，简称NHERC)、国家认证委员会(National Accreditation Council，简称NAC)、高等教育拨款委员会(HigherEducation Grants Council，简称HEGC)和综合教育委员会(General Education Council，简称GEC)，四个独立机构分别负责监管、认证、资助、标准设定等工作。NHERC有权监管除医学和法律教育之外的所有高校。高校应在NHERC网站上公布财务、基础设施、教职员工、课程和教育产出等信息以接受监督。为提高监管效率，NHERC还可对学生开展在线调查，并受理相关主体对高校的投诉。NAC作为独立的“元认证机构”，授权有资质的机构对高校的制度、信息披露、治理和绩效等开展认证，各认证机构受NAC监管。NAC还有权设定不同等级高校的办学标准以推进分级认证制度。HEGC将受托支付奖学金和发展基金，一方面根据高校规划和执行情况为其提供资金和支持，另一方面推动重点领域研究和资助跨学科项目、课程。GEC除有权制定国家高等教育资历框架以深化职业教育与高等教育的融合外，还有权规定课程目标和要求，以培养具备21世纪技能的、全面发展的学习者。各领域的专业机构和行业协会将作为GEC成员继续参与课程框架、学术标准的制定，并在教学、研究和跨学科合作中发挥协调作用。

2.鼓励私立慈善事业，遏制过度商业化。针对当前私立高等教育过分重视盈利的现象，NEP设置了多重机制以遏制高等教育的过度商业化。NEP规定，所有公立和私立高校均应依照非营利实体的审计和披露标准，受到NAC和NHERC的同等监管且所有营利需再次投入到教育领域。NEP鼓励私立慈善机构投资教育领域，但要求其应遵循良好的治理、稳健的财务、教育产出、公开透明等标准。为确保高校合理回收成本同时履行社会责任，NEP规定具有慈善性质和公共责任意识的私立高校将逐步拥有自主确定学费标准的权利，高校因其所获认证等级而享有不同的收费上限。为保护学生权益，NEP规定私立高校的所有财务均应公开透明、及时披露，不得在学生入学期间任意增加。

3.促进高校内部的有效治理和有效领导。有效的内部治理是高校健康发展的重要保障。为提升高校内部治理水平，NEP提出各高校在获认证后应成立由对高校持强烈责任感的各领域专家组成的理事会(Board of Governors，简称BoG)。BoG对所有利益相关者负责，受NHERC监管，享有人事任免、内部治理的自主决定权。BoG的成立、成员任免、职责、运作等应遵循BoG章程有关规定，重大事项如成员的任免需由BoG任命的专家委员会遵循公正、公开的程序，结合候选人的履历、能力和学校发展需要综合考量，并由BoG最终敲定。NEP还规定校长等领导的任免应有足够的缓冲期，避免空窗期造成的治理混乱。

NEP是21世纪以来印度出台的第一个国家教育政策，蕴含着莫迪政府对当前印度教育的反思和对未来教育的畅想。政策本身范围广、内容丰富，涉及的利益主体众多，各方代表的利益诉求不一，因此从NEP制定到出台过程就一直充斥着各种争论。总的来说，关于NEP的争论主要在以下几方面。

围绕NEP制定过程的争论，支持者和反对者围绕制定过程是否透明、公开、有代表性展开了激烈争论。

以中央政府为代表的支持者认为政府在制定过程中采取了有效措施以听取各方利益主体的诉求，制定过程合法、合规，充分彰显了印度民主体制的灵活性、有效性。如印度教育部(2020年由人力资源发展部更名而来)原部长拉梅什·波赫里亚尔(Ramesh Pokhriyal)声称，NEP通过从村到邦一级的基层咨询、地区和邦一级的咨询、专家主题咨询以及各委员会审查等形式，与学生、教师、家长、教育管理人员、教育家、非教职员工等利益攸关方进行了密切的协商^[17]。印度教育部也指出，NEP的出台经过了一系列的在线咨询、基层咨询以及区域和国家层面的专题咨询，并邀请了包括财政部门、各邦高级官员、专家学者、行业组织以及高校代表等利益相关方进行单独或集体磋商^[18]ⅳ。

然而，反对者则认为NEP的出台过于草率，没有广泛征询民意，在新冠肺炎疫情期间出台也颇有“趁火打劫”的意味。如安巴什·赖(Ambarish Rai)认为NEP的咨询范围狭窄且问题的选择和答复形式也颇具偏见^[19]。全印学生联合会(All India Students' Association，简称AISA)认为，政府在制定NEP草案的过程中未广泛听取民选学生、教师团体的意见，征询过程是政治作秀^[20]。德里大学教师协会(Delhi University Teachers' Associations，简称DUTA)也直言政府未就NEP的重大问题认真磋商并履行正当程序^[21]。

此外，不少学者和官员也认为执政党与其他政党或邦政府进行的协商不够充分。如尼维迪塔·梅农(Nivedita Menon)批评称内阁在没有通过议会讨论的情况下批准了NEP，实质上将执政党以外的其他政党和邦政府排除在咨询过程之外^[22]。尼拉贾·戈帕尔·贾亚尔(Niraja Gopal Jayal)也指责称邦政府的代表未参与NEP咨询委员会的协商过程，邦政府的意见在决策过程中并未有充分体现^[23]。西孟加拉邦教育部长帕塔·查特吉(ParthaChaterjee)也坦言，NEP在执政党未与邦政府进行任何商讨且未被议会通过的情况下即被内阁推出，各邦政府对其实施并无信心^[24]。

围绕NEP的具体内容和价值取向，支持者和反对者双方就NEP是否会损害教育公平、是否加剧了高等教育的商业化、是否加强了中央集权进而损害了学术自由和学术自治等展开了广泛的争论。

1.有关NEP是否加剧了市场化、损害教育公平的争论。NEP的支持者重申NEP的价值取向在于营造公平包容的氛围，认为NEP的规定将有助于保障所有学生的基本权利，促进教育公平。如卡尔提克·穆拉里达兰(Karthik Muralidharan)认为，NEP将印度的教育从“分类和选择”转变为“人类发展”，使每个学生都能发挥最大的潜力^[25]。拉梅什·波赫里亚尔认为NEP并不会淡化教育机构的保留政策^①，政府将继续努力保障SC、ST和OBC^②群体等弱势群体的入学机会。他还强调，现行的成功方案和政策将被继续推行以确保教育公平和质量^[26]。阿努佳(Anuja)也认为，NEP以可持续发展为目标，通过对高等教育体系、课程、教学的重建和广泛的社区参与培养学生的公平、包容、平等意识，有助于弥合性别、社会和区域差距^[27]。

① 保留政策(Reservation Policy)是印度政府为保障弱势群体升学、就业等权益而实施的特殊优待政策，要求高校和企业等为ST、SC等群体保留特定比例的名额。

② 其他落后阶级(Other Backward Class)，指除普通阶级(General Class)、ST、SC之外的在社会、教育和经济方面处于弱势地位的阶层，该阶级的清单会因社会、经济、教育因素而动态调整。

一些学者则表示，NEP的规定将进一步加剧高等教育市场化和私有化，造成学费的上涨和学位的紧张，进而损害弱势群体的受教育机会。如文卡泰什·阿萨雷亚(Venkatesh Athreya)认为，NEP关于学费标准的规定将使大学不断提高学费，学生被迫面临高昂的学费、住宿费和交通费，弱势群体恐难支付^[28]。G·哈戈帕尔(G. Haragopal)认为，NEP鼓励私人和社会资本进入教育市场，规定高校有权力自定学费标准，但未出台相应的监管规范，恐导致过度的市场化，造成社会不公^[29]。

还有一些学者认为，NEP在保留政策方面的失语将恶化弱势群体处境，加剧社会不公。如哈戈帕尔指出，NEP以社会经济不利群体这一宽泛的术语取代常用的SC、ST和OBC等术语，将不利于现行保留政策和措施的推行^[29]。西塔拉姆·耶丘里(Sitaram Yechury)也指出，NEP未提及对弱势群体在招生、教学、非教职任命等方面的保留政策，将使保留政策名存实亡，加剧教育不公^[30]。萨蒂什·德什潘德(Satish Deshpande)也指出，NEP对穆斯林、残疾人等弱势群体的入学机会上保持了沉默^[31]。

此外，还有一些反对者认为NEP缺乏对教师、雇员权益的关注。如G·阿鲁尼玛(G. Arunima)认为，NEP关于教师绩效考核的规定实质上是对保留政策的背叛，将不断削减教师运动所争取的权益^[32]。DUTA也批评NEP忽略了社会公平和正义，在保障师生和雇员的权益方面含糊其辞^[33]。

2.有关NEP是否加强了中央集权、损害了学术自由的争论。NEP的支持者认为NEP有助于削弱行政权力对高校的控制，逐步推进高校自治。如莫迪表示，NEP旨在维持最低限度的行政管理，通过加强行政机构之间的协调、实行分级自治制度等促进高校之间的良性竞争^[34]。拉玛南德(Ramanand Nand)指出，NEP试图通过治理体制改革逐步降低高校对行政权力的依赖，削弱等级制度^[35]。罗什尼·查克拉巴蒂(Roshni Chakrabarty)认为，独立监管机构将确保高校根据学生需求提供多学科课程，在高校内部成立理事会有助于评估和审查高校质量，且监管机构的单一性有助于消除政策的不确定性^[36]。

一些学者认为，在NEP的框架下，政府通过认证、拨款、监管等渠道间接控制高校，加强了中央集权。如乔提·达拉(Jyoti Dalal)认为NEP通过不断强调和追求问责、绩效、透明实现对高校的外部监管，实质上加强了高等教育治理的官僚化倾向^[37]。DUTA也批评称，NEP的高等教育改革将地方、邦和议会的决策权移交给中央政府，导致了权力的高度集中^[33]。苏拉吉特·马苏姆达尔(Surajit Mazumdar)认为，NEP未提及高校理事会的人员任免事宜，实质上将教职工排除在学校治理之外，是以“教师自治”之名行“集权控制”之实^[38]。

还有一些学者认为NEP限制了师生活动。如DUTA批评称，在商业化背景下，高校可以随意雇佣和解雇教师，学术研究将进一步与资本需求绑定，学术自由将受到毁灭性的打击^[39]。詹迪亚拉·蒂拉克(Jandhyala B. G. Tilak)也认为NEP不允许教师跨机构任职的规定将限制教师的流动自由，不利于人才流动和学术交流^[40]。贾亚尔指出，任期制和评价改革将进一步促使高校评估专制化、政治化，侵害临时教师的权益。她还指出，NEP对学生参与学校治理一事不置一词，不利于负责任公民的培养^[23]。

3.有关NEP是否能培养个体科学、理性、自由精神的争论。NEP的支持者认为，NEP将彻底改变印度高等教育重理轻文的局面，培养独立、自主、完整、负责任的个体。如拉格温德拉·蒂瓦里(Raghavendra P. Tiwari)认为，NEP将学生视作独立、自由、独立思考的有知觉的个体而非单纯的人力资源，为恢复、重新阐释和重建印度自我，并成为公正、平等和博爱的全球领导者指明了方向，将把印度从新殖民主义的旋涡中解放出来^[41]。古拉查兰·古列尔凯里(Gurucharan Gollerkeri)认为，NEP为印度教育的去殖民化提供了愿景和框架，旨在培养印度青年自由思考的精神，并最终找到印度教育的独特模式，让学生自由发声^[42]。

反对者则认为，NEP的价值导向令人疑惑，容易造成师生的困扰。如针对NEP提倡全人教育、博雅教育，提倡文理兼修的规定，阿鲁尼玛认为，NEP套用了博雅教育这一术语以掩饰其本质的印度教至上主义和文化民族主义倾向^[32]。哈戈帕尔认为，NEP更多的是技能导向而非为了培养受过教育的、聪敏的公民。他指出，技能和教育的割裂将导致学生身心的分离^[29]。印度共产党(马克思主义)[Communist Party Of India(Marxist)]也称，NEP具有强烈的意识形态色彩，旨在在全国推行国民志愿服务团(Rashtriya Swayamasevak Sangh)精神，并企图通过在思想和行动上促进非理性和愚昧以使学生成为服从的受奴役者^[43]。

支持者和反对者还就NEP是否可行、如何执行展开了争论。NEP的支持者认为NEP切中时弊，具有很强的可操作性。如斯里达(M. K. Sridhar)和赤丹·辛格(Chetan Singai)认为，NEP从系统和机构层面全面、系统、包容地讨论了高等教育的质量问题，符合时代的迫切需要^[44]。维维克·库马尔·米什拉(Vivek Kumar Mishra)盛赞NEP将印度优良教育传统和现代科学技术相结合，为灵活的课程编排、创造性的学科组合、职教融合以及终身学习铺平了道路，满足了不同背景学生的广泛需求，为印度高等教育发展注入了不竭的动力^[45]。“MY NEP”网站的报告指出，NEP综合了国内外经验、实证研究和利益攸关方的反馈，采取包容、参与和全面的措施引导印度教育向科学化转变，有助于满足学生认知、社会情感和身体发展的需要^[46]。

一些学者则认为，NEP缺乏具体的行动计划，与现实脱节严重，恐难推行。如R·戈文达(R. Govinda)表示，NEP忽视了不同邦教育体系和发展程度的差异性，企图以国家教育体系代替各邦教育体系是对历史和现实的违背^[47]。蒂拉克担忧称，NEP将高校划分为研究型大学、教学型大学和自主学位授予学院三类的规定将导致国家在资源分配方面的歧视性待遇，将拉大高校间的差异进而强化当前的等级制度。他还表示，受此影响，部分高校师生可能在就业市场或社会中遭受不公对待^[40]。针对NEP关于多重毕业制度的规定，AISA批评称，此举将使辍学合法化，从实质上加剧不公平^[48]。

进入21世纪以来，各国之间的竞争越来越表现为科技和人才的竞争。一国要想在日益激烈的国际竞争中取胜必须正视高等教育的重要地位。印度基于国际形势、本国发展战略以及破解本国高等教育现实困境的需要，重点从高等教育制度、教师专业发展制度、教学科研制度、治理机制以及国际化等几方面着手做了较为详尽的规划，表明了其通过高等教育改革参与国际竞争的决心。此次改革的范围广、内容多、程度深，但受各利益群体的牵扯，改革在公平与效益、集权与自治之间拉扯。如何在实践中平衡中央政府与邦政府、教育部门与其他部门、高校与专业机构之间的权责关系一直是困扰印度高等教育改革的关键问题。由于NEP刚出台不久，其在实施过程中可能遇到何种问题、挑战以及成效如何仍有待进一步观察。